历史焦点

明朝的“绩效考核”,是一场不折不扣的灾难

日期:2020-09-21 来源:新周刊 阅读:

作者 | 言九林

编辑 | 程迟

以《万历十五年》《资本主义与二十一世纪》等历史畅销书纵横中文知识界的黄仁宇,特别喜欢谈“数目字管理”。

仅《资本主义与二十一世纪》一书,就至少使用了二十二次“数目字的管理”,这是全书使用频率最高的概念 。在黄的其他著作和文章里,也常常能够见到这个词。

“有数目字”是一回事,能否依靠数目字实施“有效管理”是另一回事,“有效管理”究竟是对谁有效,这又是另一回事。“努力获取数目字”+“依赖数目字进行管理”,带来的未必就是社会的良性运转,也极有可能是民生悲剧。

张居正变法,就是一个典型的历史教训。

美籍历史学家黄仁宇所著《资本主义与21世纪》里,多次提到“数目字管理”这个概念。图/豆瓣

“考成法”之祸

张居正改革的核心目的,是解决朝廷的财政困难。这种努力,首先作用于行政上的整顿,也就是在官僚系统内部,实施一套名为“考成法”的新的政绩考核制度。

按张居正的设计,这套新办法的运作机制是这样的:六部与都察院的政务,上呈给皇帝得到批准后,下发给相关衙门执行之前,要依照路途的远近和事情的缓急,以文簿的形式定下一个执行期限。每个月的月底做一次复盘检查,每半年再做一次全面的复盘清查。

有不按时按量完成者,出具详细文件上报到内阁等待旨意,然后对相应的衙门和个人实施问责。每年的春夏秋冬四个季度,都要开展一次对上一年未完成政务的清查和问责,循环往复,一直到政务完结为止。

乍看之下,这似乎是一套提高官僚系统办事效率的好办法。但“考成法”最终的实施结果,却是官不聊生与民不聊生。

这种结果,与张居正寄予“考成法”的两个隐秘目的,有直接关系。

第一个目的,是打压言路,以巩固张居正作为改革主持者的绝对权力。

《大明王朝1566》中,郭东文饰演张居正。

按张的设计,巡抚、巡按的工作成绩与工作问题,由六部考察揭发;

六部、都察院的工作成绩与工作问题,由六科考察揭发;

六科的的工作成绩与工作问题,由内阁考察揭发。

月有月考,年有年考。

原本,明朝的六科言官,拥有一种负责监督朝政的超然地位。他们品级虽然不高,却可以封驳诏书,对皇帝的不合理决定行使拒否权(尽管多数时候阻止不了皇帝)。

御史则是皇帝的耳目,代替皇帝对朝廷的行政、司法、人事做全面监察。

“考成法”这样搞,相当于是借着“绩效考核”这一光明正大的名义,取消了六科言官和御史的独立性,将他们的政治命运,牢牢控制在了内阁手里,也就是控制在内阁首辅张居正的手里。

其直接后果,是体制内的批评之声被全面压制,张居正实现了以自己为核心的一言堂。

内阁成为张居正的一言堂。图/电视剧《大明王朝1566》

巡按御史刘台,在万历四年对张居正的弹劾,直接捅破了“考成法”暗含的这一隐秘目的。刘台说,按照旧制,内阁是皇帝的顾问,言官拥有批评朝政的自由。

考成法推行后,言官的命运被内阁控制,“凡在外巡按御史垂首丧气”。

张居正用“升迁之速”(快速升官)来诱惑六科言官,用“考成之迟”(考核不达标)来恐吓六科言官,如此体制之下,“谁肯冒锋刃舍爵禄,而尽死言事哉!”谁还敢直言无忌地监督、批评朝政?

等待刘台的,是削籍、流放、父兄连坐与自己的突然死亡。

考成法的第二个目的,是对民众和官僚集团实施一种“数目字管理”,也就是官僚集团面向底层百姓的征税征粮之类的工作,究竟完成得怎么样。

黄仁宇著《十六世纪明朝中国之财政与税收》中整理了明朝的财政状况。

这种“数目字管理”自朱元璋时代就已存在。管理标准的高低与惩罚力度的强弱,与年成丰歉收入多寡关系不大,主要取决皇帝们花钱究竟有多狠。万历十一年,户科主官萧彦回顾往事,在给朝廷的奏折里,做过这样一番耐人寻味的梳理:

(1)嘉靖三十一年,官员免受处分的红线,是必须完成五成以上的赋役征收任务。

(2)嘉靖三十四年,官员免受处分的红线,是必须完成六成以上的赋役征收任务。

(3)隆庆五年,官员免受处分的红线,是必须完成八成以上的赋役征收任务。

(4)万历四年,官员免受处分的红线,是必须完成九成以上的赋役征收任务,同时搞定往年所欠的两成。实际上相当于“一年而完十分以上者”才算合格。

如果低于这条红线,官员们就要受到包括“住俸”、“降俸”、“降级”乃至“革职为民”的一系列惩罚。受到处罚的官员,损失的不仅仅是俸禄,官场升迁的资格也被冻结了。

官员们为了保住乌纱免受惩罚,只好对百姓穷凶极恶地搜刮,百姓受不了这种剥削,就只好抛弃田宅脱离户籍去做流民,可谓竭泽而渔。

萧彦的话并不夸张。在张居正执政以前,针对“赋役完欠”,明帝国官场有一个专门的名词,叫做“追比”。

追比的常规手段是锁拿、杖打与囚禁,也就是抓人、打人与关人,直至百姓缴足所欠。张居正搞了考成法之后,地方官员的仕途与“赋役完欠”高强度挂钩,于是“追比”就升级成了“酷比”(意即更残酷的追比)。

比如在莒州,为完成考成,连续几任知州疯狂使用“风搅雪”“打萝拐”“脑箍”等酷刑对待民众。

所谓“风搅雪”,是在空旷地“用竹板交杂而笞”,大概是竹板生风屁股溅血(雪)的意思;所谓“打萝拐”,是在公堂上“扣民足踝”,大概是打击扭转脚踝使人丧失行走能力。

“脑箍”尤其残忍,用刑方法是先拿绳索系在脑袋上,系处有一根木条;用刑人慢慢转动木条,让绳圈变小,“一绞则睛出寸余,人立毙,以水渍之,良久始苏”。

史载,刘子汾在莒州做了两年知州,为了完成朝廷的考成,用这些酷刑弄死百姓800余人。当地民众吓破了胆,纷纷抛弃田宅逃亡他乡。

日本学者小野和子的《明季党社考》具体考察了明末的明朝官场生态。

万历五年,刑部官员邹元标曾上奏弹劾张居正,要他按规章制度卸去内阁首辅的职务,回家去给父亲好好服丧。

邹元标希望张居正离开朝廷的一个重要原因,就是以考成法为基础的“数目字管理”,已经被执行到了荒诞不经的地步。邹以刑部事务举例说:

“先时决囚,初无定额。居正任事,限各省决囚有定数,以致首鼠私窜者,欲盈其数以免罚,有滥及无辜者矣。”

大意是:以前判决罪犯死刑,没有数量上的要求。张居正上台,搞了考成法以后,给各省下达具体的死刑判决指标,完不成就要受罚。各省为了凑足死刑犯数量,只好滥杀无辜。

这显然是一种“数目字胡乱管理”。等待邹元标的,是廷杖八十留下终身残疾,然后流放贵州。

反对的官员被流放。图/电影《大明劫》

邹元标的话并非污蔑。万历初年在刑部负责广西事务的官员艾穆也说,自己在刑部待了两年,所见所闻全是该部官员对案子一味追求定罪,以满足张居正制定的数目标准。

结果便是“狱多冤滥”,刑部官员们只关心定罪之人的多寡,根本不在乎罪名的真假。为此,自己常常扼腕不已。

艾穆后来被刑部派去陕西“录囚”,也就是作为上级司法机关去到地方,复核审录在押囚犯,以检查其中有无冤假错案。

归来后,即与张居正发生了正面冲突。据《明史》记载,“时居正法严,决囚不如额者罪”,张居正给各省都下达了死刑指标,完不成就要受罚。

艾穆在陕西只判了两例死刑。同行的御史感到很不安,艾穆以“我终不以人命博官也”坚持不往上凑数目。

回到进城后,张居正对艾穆“盛气谯让”,艾穆则以皇帝年幼做臣子的要有好生之德为由,将张居正怼了回去。

万历五年,艾穆也曾上奏,要求张居正离开朝堂回家服丧,结果被廷杖八十扔进了诏狱。三天后,张居正又命人以木板抬行,将昏迷不醒的艾穆逐出京城,流放凉州戍守。

“清丈条例”之祸

考成法虽然祸民极深,但它其实只是张居正对明帝国实施“数目字管理”这一宏大改革的一项基础性工作。真正帮助张将“数目字管理”落到实处的,是他颁布的另一项新政文件“清丈条例”。

该条例的主旨,简单说来就是在全国丈量土地,清查漏税的田产并追缴欠税,以求将所有的土地信息变成“数目字”,全盘掌控在朝廷手中。

与之配套运作的,还有一部《万历会计录》,有学者将之称作“迄今存留于世的中国古代唯一的一部国家财政总册” ,里面包含了4.5万余条明帝国的经济数据。

由史学与数学学者合作十余年,对《万历会计录》首次系统整理与研究。

乍看之下,掌控土地田亩的实际情况,掌控国家各项具体的的经济数据,毫无疑问是治理好国家的前提条件。张居正这么做简直是太对了,简直是该提前一千年、两千年来做。

但“清丈条例”付诸实施的结果,却与考成法一般无二,也是民不聊生。详细的“数目字”不但没有给明朝百姓减轻负担,反而迫使他们不断抛弃田地去做流民。

古代所谓的盛世,基本上都是民生凋敝。图/电影《大明劫》

之所以会发生这样的结果,是因为张居正的“数目字管理”,是一种基于权力高度任性的“选择性管理”甚至是“不管理”。

这种权力任性,首先见于清丈田亩时对地方官吏的恶意放纵。

清丈田亩的核心目的,是便于朝廷按田亩来实施“一条鞭(编)法”,以尽可能多地增加财政收入。

所谓“一条鞭法”,就是将差役折算成银两,将田赋和各种名目的力役合并为一项,然后按田亩来征收。这种改变,只对朝廷有好处,它意味着“役”的收入大增。

二十世纪三十代,梁方仲先生开创一条鞭法的研究。

这对百姓而言却是灾难,因为被合并为“一条鞭”的,不仅仅是正规的“赋”和“役”,还包括大量不合法、但已形成惯例的苛捐杂税。

合并之后,那些苛捐杂税的名目,很快又会在“一条鞭(编)”之外再度出现,被施加到民众的头上。

既然清丈田亩是为了尽可能多地增加财政收入,那么,如何尽可能多地把“田亩”查出来纳入朝廷的“数目字管理”,就成了张居正对该项工作的核心诉求。

所以,他曾如此写信给山东巡抚何来山:“清丈事,实百年旷举,……已嘱该部科,有违限者,俱不查参,使诸公得便宜从事” ——你们放手去干,我已经给相关“部科”打了招呼,所有在清丈田亩的工作中出了问题的人,都不许弹劾查办。

对参与清丈的官吏全盘免责的同时,张居正又以皇帝的名义下发文件,要求各省严惩那些“抗违阻挠”清丈田亩工作之人,“不分宗室、官宦、军民,据法奏来重处” 。

严刑酷吏是明朝的特征。图/电影《大明劫》

这一宽一严两项政策,与严苛的考成法(张居正将是否完成足额的田亩清丈,作为考核官员的核心指标)结合在一起,造成的结果便是地方官员在清查百姓田亩时,往往无所不用其极,务求多丈量出土地的亩数,以完成朝廷定下的绩效目标。

主要手段有两种:(1)普遍采用“短缩步弓”,也就是使用不符合标准的、更短的工具来丈量;(2)以山、坡、坟、屋等当成“平田”纳入统计数据。

这些做法,满足了张居正的“数目字管理”,也帮助地方官吏顺利完成了绩效,对民众造成的却是永久性的伤害。

只要他们持有这些土地一天,就必须按照那浮夸的田亩数据缴纳税赋。也就是万历时代之人温纯所谓的“遂致闾阎穷民,反受增额之害” 。

其次,这种权力任性,还见于对朱明皇室和官绅集团的“数目字不管理”。

《大明王朝1566》中陈宝国饰演的嘉靖皇帝。

“数目字不管理”是笔者以黄仁宇的“数目字管理”仿造的一个概念,意思是执政者虽然掌握了某些领域的“数目字”,却出于权力的高度任性,选择不对这些领域存在的问题进行管理,继续放任自流。

张居正改革的目的,是为了解决朝廷钱不够用这个问题。而钱不够用的两个重要原因,又在于:

(1)要供养庞大的朱明皇室;

(2)大量的官绅拥有优免特权,名下田地可享受免役特权。

按嘉靖四十一年的数据,朱明宗室的俸禄是853万石,占到了当时全国田赋总收入(2285万石)的三分之一强。张居正不愿得罪皇室,非但不去解决这个问题,反而出台政策主张宗室俸禄一切照旧。

朱明皇室的巨大开支转嫁到百姓头上。图/电视剧《大明风华》

对朱明皇室开支和官绅优免冒占选择“数目字不管理”的后果,自然是税赋负担全部压到了底层小民头上。底层小民不堪重负,就只好跑去依附官绅。

朝廷能够征税的户口基数越来越少,平均摊派到每户底层百姓头上的赋税就只能越来越重。这一恶性循环的结果,必然是民众抛田弃宅背井离乡。

考成法的“胡乱管理”,加上清丈田亩的“有选择性管理”,再加上针对朱明皇室与官绅优免的“不管理”,共同构成了张居正的“数目字管理”。

这基于权力高度任性的“数目字管理”,带来的并不是黄仁宇念兹在兹的时代转型,而是一场巨大的民生灾难。

参考文献:

1.赖建诚:《热度与亮度:细读黄仁宇的﹤资本主义与二十一世纪﹥》,澎湃新闻2017年12月22日。

2.张居正:《请稽查章奏随事考成以修实政疏》。收录于《张文忠公全集·奏疏三》。

3.(日)小野和子:《明季党社考》,上海古籍出版社2013年版,第07-10页。

4. 刘台《恳乞圣明节收辅臣权势疏》。收录于《万历疏钞·卷十八》·。

5.萧彦:《敬陈末议以备采择以禆治安疏时政五事》。收录于《万历疏钞·卷十三》。

6.胡铁球:《新解张居正改革:以考成法为中心讨论》,《社会科学》 2013年第5期。

7.《亟斥辅臣回籍守制以正纲常疏》,收录于《万历疏钞·卷五》。

8.艾穆:《恩谴记》。转引自(日)小野和子:《明季党社考》,上海古籍出版社2013年版,第30页。

9.《明史·卷二二九》“艾穆传”。

10.万明:《传统国家近代转型的开端:张居正改革新论》,《文史哲》2015年第1期。

11.张居正: 《答山东巡抚何来山》。收录于《张太岳集·卷三十三》。

12.《明神宗实录·卷一一二》,万历九年五月庚午。

13. 温纯:《恪遵恩诏改正虚粮恳乞圣明溥赐申饬以昭严以宣实惠以固万年邦本疏》。转引自胡铁球:《新解张居正改革:以考成法为中心讨论》,《社会科学》 2013年第5期。

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